鄉村振興，規劃先行。村莊規劃編制是實施鄉村振興戰略全局中基礎性、支撐性的工作，是直面老百姓“最后一公里”的詳細規劃。然而，當規劃來到鄉村，有時卻得不到預想中的理解和歡迎。如何增進村干部、村民對鄉村規劃工作的認同感，如何讓規劃落地，如何解決基層技術、服務、人才之困？這成為不少地方高質量推進村莊規劃編制工作過程中必須要解決的問題。
第一次到蔣家村，肖莉帶領的村莊規劃綜合服務團就讓村里人眼前一亮。
蔣家村，地處湖南省常德市臨澧縣佘市橋鎮，雖然經濟條件比較好，有果蔬種植基地、生態公園、特色民宿、丁玲故居等村域項目，但在項目落地方面遇到不少困惑。服務團一來，村黨總支書記、村委會主任蔣祖祥急切向他們發問：“我們已經規劃好農村居民點、集中聯建點，規模40戶，近幾年全村需建房的都將統籌引導到規劃區內。但是規劃區的土地使用權屬村民小組農戶的自留山，這種情況該怎么辦？”
“蔣書記別急，我來說說解題思路�！毙だ�，湖南省國土資源規劃院教授級高工、技術成果質檢部副部長，為蔣家村指了一條路：“你們需要把這塊地進行置換，在規劃范圍內，辦理農轉用手續，將該自留山使用權通過調整收歸村集體，就能保證農戶順利落戶村里的集中聯建點�！�
聽完肖莉的分析，蔣祖祥豁然開朗，看到了項目推進的希望。
鄉村振興，規劃先行。村莊規劃編制是實施鄉村振興戰略全局中基礎性、支撐性的工作，是直面老百姓“最后一公里”的詳細規劃。然而，許多村莊面臨的現狀是：村干部、村民對規劃政策缺乏了解，對規劃工作不重視；設計單位因任務繁雜、趕時間等原因調研不深入，規劃不規范；基層缺少專業技術人才，無法在規劃過程中實現有效的指導和監督……
為加大村莊規劃人才支撐力度，2021年7月，湖南省自然資源廳向全省86個地區派駐了86個共500人的村莊規劃綜合服務團，以志愿者形式展開為期兩年的服務。服務團成員主要來自城鄉規劃編制甲級技術單位和高校，其中，利用技術團隊為村莊規劃編制工作做志愿服務，在全國算首創。按照設想，服務團需要承擔起對村莊規劃“全流程”引導、指導、監督和協調的責任，成為鄉村規劃工作的宣傳員、規劃政策的傳導員、規劃技術的科普員、規劃編制的督導員。
當服務團來到鄉村，他們能否讓鄉村規劃走進老百姓心里？這一舉措是否能給其他地區提供借鑒？請看記者的深入采訪——
鄉村規劃有沒有用，誰來消除質疑？
一聽說是來做規劃的，村干部和村民的熱情都不太高，這是不少村莊規劃服務團成員剛進村時共同的經歷。
“什么村莊規劃？規劃村莊什么？”在湖南省永州市雙牌縣瀧泊鎮良村，開小賣部的文志忠能說會道，算是村里有見識的人。前幾年，小小的良村迎來過一批又一批“做規劃”的單位。文志忠跟他們打過交道，但依然沒搞清楚為什么村莊規劃很重要，以及這些人到底給村子帶來了什么改變。
湖南科技學院赴永州市雙牌縣的村莊規劃綜合服務團成員、教師盧娟，擁有多年村莊設計、規劃經驗，她分析，村民之所以缺乏興趣，是因為過去接觸的規劃工作中，受到的打擾大于嘗到的甜頭。
“到現在，已經做過三批村莊規劃了。有些條件比較好的村，可能還單獨做了鄉村振興規劃。做了這么多次規劃，單位來了一批又一批。每一次，在調研階段，村里要陪你一起調研，這是一次接待；初步成果出來以后，要來村里匯報交流，又是一次接待；到了專家評審，還要叫村里簽字�！北R娟說，來做規劃不是問題，問題在于有沒有給村里帶來改變。
“然而，‘多規合一’以前，城規有城規的思路，土規有土規的指標。比如村里想修一條路，城規一看，你有資金、有需求，就承諾會把這條路落到圖紙上。這一邊，城規滿足了老百姓的美好愿景，那一邊，村里拿著城規的圖紙去報項目的時候，一看，土規中沒有建設用地。當然就會覺得，拿著規劃去報項目又報不下來，規劃沒有用�！�
這不只是湖南一省面對的問題。中國城市科學規劃設計研究院院長、教授級高級規劃師方明也觀察到，“從全國范圍來看，政府部門、鄉村百姓到相關企業，似乎都不太重視鄉村規劃�！彼治�，這里面的原因包括：過去以城市為主導的村鎮規劃，不符合農村實際需求；同時，沒法解決用地問題的規劃，很難讓鄉村需求項目實現落地。
正因如此，要做好村莊規劃的宣傳、科普工作，還得讓村干部、老百姓看到村莊規劃的用處所在，這也成了村莊規劃綜合服務團進村后首先要解決的問題。
在雙牌縣，盧娟常從村民最關心的建房問題著手，去強調規劃的重要性�！霸蹅冞@個規劃一旦定下來，要管到2035年，里面的建設指標涉及到今后你們的建房需求能不能得到滿足，一定要重視，要配合！”經她這么一解釋，對方一聽，原來這規劃跟自家接下來十幾年的房子問題相關，往往會多一分興趣。
在湖南省國土資源規劃院服務的臨澧縣，面對“做這規劃有沒有用”的質疑，肖莉和其他服務團成員常這樣做工作，“我們告訴村民，現在涉及到鄉村建設，永遠是規劃引領。你想落實的項目、你要做的事情，如果沒有納入到規劃里面去，將來要開展起來，難度就很大。在規劃過程中，村里遇到什么問題，我們就解決什么問題。如果我們在村里面解決不了，就把這個問題帶回規劃院里，組織專家看，實在不行，還可以咨詢自然資源廳�！闭窃谶@樣的溝通下，肖莉發現，信任在服務團與村子之間建立起來了。
湖南省第二測繪院國土工程部部長楊俊也有同樣的感受。她所在的測繪院赴韶山市村莊規劃服務團每次進村時，大家都會帶上服務團的牌子或橫幅拍個照，用于工作記錄。一開始，村民看他們的眼光是懷疑的，覺得“你們就是來拍拍照、擺造型，做些規定動作、完成任務的”。但現在的變化是，村民會主動過來跟他們一起拍照，一邊拍一邊還要跟他們聊聊村里在用地、在規劃上面的新進展。
在韶山市，市自然資源局國土空間規劃和用途管制股負責人何建超發現，當服務團把鄉村規劃政策講解清楚，讓村民建立起對土地保護、管理制度的認識后，村民明顯更愿意了解規劃了，他們不但開始主動關注自己的房子在不在規劃里，還會關心起村里的衛生室、農家書屋建在哪兒、可能修什么路、活動廣場怎么建。
鄉村規劃到不到位，誰來溝通把關？
設計單位的負責人把規劃圖紙拿給村干部過目，盧娟在一旁，才看了幾眼就發現這個圖紙做得比較粗糙。
“一些信息沒有反饋上去，很多表達也不專業，這一看就不太像是具有比較豐富規劃經驗的設計師做出來的，或者說，調研的時間可能不太夠�！�
在2020年成為大學教師之前，盧娟從事過7年設計規劃工作，這兩年還多次擔任村莊規劃評審專家，早已練就一對“火眼金睛”。
“不能以這兩張圖紙來跟村里交流，這個達不到標準�！北R娟拿過圖紙，堅定地告訴對方：“你這個地方畫得不對，這個說法也不符合我們規劃的要求�！�
當她把不當之處一一指出后，對方總算默認了工作沒有做到位的事實，表示：“那我回去再改一下�！�
“你這個真的要改，我每一個都會看的，也會跟自然資源局報告�！痹诒R娟的監督下，對方之后聽從建議，做了修改。
湖南是一個農業大省，共有行政村約2.4萬個，規劃編制任務極其繁重，設計單位常會因為技術人員不夠、時間緊迫、承擔的村莊調研項目較多等因素，導致調研不夠深入。
雙牌縣規劃事務中心主任鄧芳圓在基層也觀察到，因為缺少技術和人才，設計單位有時做村莊規劃時，會套用普通的城市規劃思路，導致不少村莊規劃在產業發展上同質化比較嚴重�！翱紤]到我們這邊村莊的實際情況，不是每一個村都適合這種產業發展，如果每一個村都按照旅游和一二三產融合這種方向去做規劃，就顯得不是很接地氣，參考性和落地性都不是很強�！�
鄉村規劃不能把村民當“客人”，要進行充分調研，要讓村民共同參與，這已成為鄉村規劃工作的共識。但真正進到村里，更常見的情況是：有的村民忙于自家農活、事務，無暇參與調研；有的年齡太大、知識水平有限，理解不了調研問卷里的專業術語；有的只在乎自家訴求，對全村規劃沒想法，或者認為這是政府的事，自己提了意見也不會被采納……而一旦無法收集到村民的真實意愿需求，會直接影響規劃研判的準確性，讓村莊建設成果最終難合村民的心意，這將加深村民對村莊規劃工作的抵觸情緒。
“為把調研做透，我們會跟設計單位一起去村里，確保調研到位�！北R娟說。
走進雙牌縣瀧泊鎮良村一位村民家中，盧娟一上來就熱情地用方言跟對方拉起家常�！安�，你家小孩多大了？在讀書還是打工呀？”這看似日常的對話，背后其實有玄機。
“村莊規劃中，了解村民的建房需求是非常重要的。如果直接問你有沒有建房需求，不一定能得到確切回答。但建房需求其實與各家各戶的家庭關系相關，那我們就通過聊天的方式去了解�！北R娟解釋道，“比如一戶人家生了三個孩子，這時你一定要考慮他將來分戶建房的需求。把調研做透，村民才會覺得我們的規劃是能夠落地的，是令他們滿意的�！�
當設計單位調研完成，給出初步方案后，村莊規劃服務團會確認老百姓的需求有沒有落在規劃圖上面，此時，他們的角色就像督導員；而在設計單位和村民之間，服務團還需要發揮協調作用。
盧娟說：“因為這個初步規劃圖對非專業人士來說，是有點難看懂的，所以我們就要跟老百姓解釋，這個圖里體現的是什么。同時，也會向他們普及什么是‘三區三線’劃定？說明為什么有些地，比如基本農田、公益林不能動。方案成形后，還要以衛星遙感影像圖為底制作簡明易懂的公告圖在村內張貼�！�
本著實事求是的原則，有時，村莊規劃服務團也會站在設計單位的角度，去評估一項規劃編制任務的時間安排是否合理�！叭绻麜r間真的比較急，我們也會寫出建議，跟審批相關領導進行反饋，說這個時間提交確實有點倉促�！北R娟說。
在與服務團打交道的過程中，何建超受到了不少啟發，“其實像政策文件這些，服務團有的，我們也有。但他們過來之后，幫助我們認識到，原來在我們編制的一些村莊規劃中，有些我們認為對的東西，其實有錯誤，或者我們認為不是很重要的東西，其實很關鍵。他們直接幫助我們提升了成果質量�！�
鄉村規劃師羽翼未豐，誰來領路解惑？
電話響了，身在長沙的楊俊發現，是來自韶山的號碼。
“楊組長，我有關于空間規劃的問題想跟您請教……”電話那頭，來電者自我介紹，他是韶山市的一名鄉村規劃師，曾在一場鄉村規劃培訓會上記下楊俊的聯系方式。
在長沙，楊俊常接到這樣的咨詢電話。作為服務團成員，在韶山，她不但參與了當地村莊規劃編制工作，還為各鄉鎮鄉村規劃“一師兩員”（村莊規劃師、規劃聯絡員、規劃監督員）隊伍進行過業務培訓。
近年來，全國各地陸續在鄉村規劃中引入“鄉村規劃師”這一角色。中國城市規劃學會秘書長石楠認為，引入鄉村規劃師，目的是從專業角度為鄉村開展規劃編制、建設項目把關，為規劃實施監督提供意見和建議。一些地方政府嘗試以官方形式招聘全職鄉村規劃師。然而，現階段鄉村規劃人才依舊緊缺，在資金與制度尚未配備完善的現狀下，更多時候，鄉村規劃師還是依靠相關領域人士兼職或提供志愿服務，而許多兼職鄉村規劃師在專業度上的表現并不理想。
2021年9月，湖南省自然資源廳鄉村規劃“一師兩員”試點工作啟動。據悉，雖然湖南也在逐步以政府購買服務、志愿服務、社會招聘等方式充實鄉村規劃師隊伍，但目前鄉村規劃師主要以政府部門人員兼職為主，規劃聯絡員、規劃監督員則一般由村“兩委”或鄉賢能人兼任。
韶山市清溪鎮自然資源辦主任劉瑜就兼任了清溪鎮所有村莊的鄉村規劃師。他坦言：“我自身是兼職的，不是專職的，一開始也感覺對鄉村規劃不是特別了解�！痹趨⒓恿藯羁∷诘姆⻊請F為當地“一師兩員”隊伍提供的培訓后，他的“知識焦慮”得到了緩解。
楊俊介紹，服務團的第一期培訓非常接地氣，主要包括耕地怎么管、產業怎么興、房屋怎么建，都是基層工作者最關心的問題�！霸谂嘤栠^程中，他們也提出了很多困惑，比如要在這個位置上規劃魚塘養魚可不可以，要在那里擴建房子需要符合什么樣的要求，我們就把一條條具體的政策，結合韶山本身的地域特點和他們要做的工作進行講解�！�
這種指導對于基層工作者來說，有時不只是技術操作層面的講解，更是一種發展思路上的啟發。
比如，楊俊告訴他們，土地管理法進一步修正后，其實釋放出了信號，就是村集體經濟組織要不斷壯大，不斷盤活�！霸瓉碓诖蠹业睦砟钪�，土地出讓，可能既要做征收，又要做轉用，才能把這塊地批下來，去供給第三方使用�，F在，我們指導他們，以后在城鎮開發邊界以外的這些建設用地，如果要作為集體經濟用地的話，不用做征收就可以采用出讓、出租等方式交由單位或者個人在一定年限內有償使用。集體經營性用地，永遠都是屬于村集體的，你村里面的固有資產就會一直在鞏固，有土地才會有其他發展的基礎。目前，湖南已在瀏陽市開展集體經營性建設用地入市試點，當然，未來國家全面推開后，農村的土地就會有所增值了�！�
正是通過服務團的培訓，鄉村規劃師、韶山市韶山鄉自然資源和生態環境辦主任沈智紅學習了不少新概念和高效便捷的做法。其中，他對“留白用地”的概念印象深刻，它被界定為國土空間規劃確定的城鎮、村莊范圍內，暫未明確規劃用途、規劃期內不開發或特定條件下開發的用地。受此啟發，沈智紅想到，村里的空心房拆除后，就可以進行留白用地，為村莊未來的建設預留發展空間——這是他過去沒有的思考角度。
服務團的培訓讓鄉村規劃師逐漸成長起來，在某種程度上讓何建超松了一口氣�！吧厣绞须m然不大，但也有4個鄉鎮、33個村。但我們局里規劃編制加上規劃管理只有4個人。大家每天來問一點問題，我們基本上什么工作都不用做了，每天回答問題就行了�！焙谓ǔl現，“經過培訓后，比如村上的重點項目、公共基礎設施選在什么地方，鄉村規劃師能看懂規劃了，有辦法根據一些基礎的知識，進行初步解答。而且通過理論傳授，違法用地的情況也減少了。以前沒有人引導，基本上就是空想。培訓之后可以做專業的事情了，提出來的想法也不會完全不合實際了�！�
在楊俊看來，正是為鄉村培養出自己的規劃管理人才，才讓服務團真正兌現了對村莊規劃的“全流程”服務。
人才經費短缺，服務模式能否持續？
志愿服務？油自己加？飯不要吃？
2021年，服務團舉措出臺之初，有人就對“志愿服務”的要求產生了疑慮。
肖莉所在的湖南省國土資源規劃院是事業單位，她無需為服務團的經費開支問題擔憂，但她觀察到，一些由高校、公司派出的服務團還是會感受到服務成本的壓力。
服務團的工作屬于志愿性質。在全國鄉村規劃人才都緊缺的大背景下，率先用志愿服務的形式去填補人才隊伍空白，是湖南省探索的一種“操作性強、能解近渴”的思路。一方面“不收費”“不占用當地資源”，有助于服務團與服務對象之間建立信任；但另一方面，在沒有經濟收益和經費支持的情況下，服務的可持續性會受到考驗，只能根據服務對象提出的訴求，提供響應式服務，難以提供連續式、沉浸式服務。
在當前志愿服務的框架下，在探索“雙贏”模式上取得了一些進展的，是來自高校的服務團。例如，湖南科技學院、湖南城建職業技術學院結合“三下鄉”等研學活動，利用暑期開展社會實踐，基于村莊規劃服務，形成了一批研究成果，創建了一批精品課程。
盧娟說：“在建筑學上，湖南科技學院不是傳統的‘老八�！�，所以如果從常規的建筑學研究和人才培養的角度來看，我們比較難做出自己的特色。但永州有大量的傳統村落和古建筑，所以我們服務團的老師會圍繞傳統村落，嘗試把服務工作與申報科研課題進行融合�！�
“同時，我們學校專業廣泛，有社會學、建筑學、美術、傳媒、漢語言、攝影等專業，在服務雙牌縣過程中，就利用學校擅長的3D技術、VR展示、無人機航拍，為當地的傳統村落搭建了傳統村落數字博物館。它可以針對傳統村落開展數字化監測保護，實時跟蹤鄉村發展狀態�！彼a充道。
據盧娟介紹，把特色課程直接開設到傳統村落中去，非常受學生歡迎。她說：“我們學校很多學生都是農村出身，能把自己所學的知識用在村莊規劃、村莊建設中，讓他們非常有成就感�！�
對于經費問題，她坦言：“高校的每一筆經費都有來源和去向。這個志愿服務對高校來說，是沒有開支預算的。我希望更多高學歷老師能加入到這個隊伍中來，但在沒有經費支撐的情況下，學校會擔心服務的次數和質量無法得到保證�！�
由此看來，目前探索出的“雙贏”模式在小范圍、試點式的規模上才可行，一旦鋪開，依然無法回避人才和經費這兩重難關。
記者從湖南省自然資源廳獲悉，為解決這一問題，湖南省自然資源廳將制定2023-2025年的村莊規劃綜合服務團工作方案，進一步完善服務團組織構架，由省國土資源規劃院為技術總牽頭，14個市州分別配備1家本地規劃技術單位和1所高校作為技術支撐，向全省100個縣（市、區）配備100個村莊規劃服務團。充分考慮服務團志愿服務的特點，優化服務團派駐方案，同時在通報表揚、繼續教育學時減免、評優評先、村莊規劃年度績效考核等多個方面建立激勵機制。至于效果如何，還需要等待時間檢驗。
而在得失的天平上，有不少像盧娟這樣憑著滿腔情感去為“最后一公里”規劃服務的人�！澳芡ㄟ^自己的服務，讓‘多規合一’的村莊規劃切實有用地服務村民，讓老百姓開開心心，這讓我很滿足�！北R娟說，“我本身就是雙牌縣人，出來工作后，難得回趟家。所以每做一次服務工作，我就當回一次家，提前告訴媽媽，今天回家吃飯�！�
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